РОЗʼЯСНЕННЯ В СФЕРІ ГРОМАДСЬКОГО КОНТРОЛЮ ТА АКТИВІЗМУ

 

ЗМІСТ:

 

Хто такий громадський активіст

 

Посібник зі взаємодії з громадськістю для міністерств та інших ЦОВВ

 

Громадська експертиза діяльності ОВВ як спосіб адвокації

 

Притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців

 

Як отримати юридичні консультації у органів виконавчої та місцевої влади

 

Все про звернення громадян до органів влади

 

Все про доступ до публічної інформації

 

Інформація про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень органів державної влади

__________________

 

 

Хто такий громадський активіст?

 

Про громадських активістів написано немало статей, всі вони різняться за підходами визначення цього терміну, а інколи суперечать один одному. В цьому матеріалі будемо намагатись з’ясувати, а хто такий громадський активіст і ким він не є. Викладені тут погляди є суб’єктивними та передбачають широку дискусію, адже це може стати початком законодавчого визначення цього терміну.

 

Почнемо з першого слова цього словосполучення «громада», яке має два значення:

 

Територіальна громада (діапазон від мешканців мікрорайону до планети Земля);

 

Спільнота – група від двох людей, яких об’єднує якась ознака: наприклад, національність, професія, хобі, релігія, хвороба, погляди тощо.

 

Отже, громадський активіст повинен належати до громади або спільноти, в інтересах якої він діє. Хтось може зазначити, що справжній громадський активіст може діяти і в інтересах іншої громади або спільноти. Не може, спробуйте уявити шахтарів під будівлею Уряду з вимогою повернути борг по зарплаті викладачам. Або, дехто може згадати діяльність фондів, наприклад, Білла і Мелінди Гейтс, адже вони допомагають громадам та спільнотам до яких не належать. Проте, така діяльність є скоріше благодійною. Так само, людина, яка допомагає безхатченкові або бідним людям, є скоріше філантропом.

 

Друге слово в цьому словосполученні «активіст» передбачає активну життєву позицію, здійснення певної діяльності та безпосередню участь в ній. Враховуючи комбінацію зі словом «громада» маємо: діяльність на користь своєї спільноти або громади. Проте, дехто може зауважити, що це ж альтруїзм – безкорисливе прагнення до діяльності на благо інших. Насправді, ні, скоріше об’єктивізм, адже досягаючи вигоди для своєї громади чи спільноти громадський активіст і сам її отримує, як їх учасник. Ось, наприклад, Боббі Фішер боровся за покращення умов турнірів для шахистів, і, відповідно, поліпшував свої умови.

 

Чи може активіст отримувати гроші за свою діяльність?

 

Наявність слова «громада» в словосполученні наштовхує на думку, що активіст діє виключно на громадських засадах, тобто безоплатно. Виняток становить отримання фінансової підтримки. Саме підтримки, не плутати з платним залученням активіста, замовленням у нього певної діяльності, заходів. Головною ознакою цього винятку є здійснення діяльності незалежно від наявності чи відсутності підтримки.

 

Чим відрізняється громадський активіст від волонтера?

 

Волонтера залучають до якоїсь діяльності, а активіст сам залучається або частіше за все є ініціатором діяльності. Крім того, волонтер хоч і не отримує оплату за свою роботу (формальна ознака), проте може мати на меті отримання іншої вигоди (і це допускається, відсутні вимоги до мотивації та основної мети волонтера).

Наприклад, в США є розповсюдженою практика волонтерства в таких організаціях як Корпус Миру, чи структурах ООН, проте основною метою є формування конкурентного резюме та наступне працевлаштування. Або волонтерство на міжнародних змаганнях чи турнірах по футболу, основна мотивація долучитися до події, побачити своїх кумирів та подивитись зблизу гру чи виступ.

 

В чому може полягати користь для громади чи спільноти?

 

Громадський активізм виникає у відповідь на проблему, отже користь в цьому контексті це вирішення проблеми або її загрози. Наприклад, мешканці мікрорайону намагаються зупинити незаконне будівництво, яке ускладнить доступ до річки їх громаді. Або, представник спільноти пішоходів бореться з порушенням правил зупинки та стоянки на тротуарі, адже це створює перешкоду для руху його спільноті.

 

Підсумовуючи вищевикладене, маємо наступне визначення терміну «громадський активіст»: особа, яка безоплатно за власною ініціативою здійснює безпосередньо діяльність щодо подолання виклику загрози або проблеми своєї громади або спільноти з виключною метою такого подолання.

__________________

 

 

Посібник зі взаємодії з громадськістю для міністерств та інших ЦОВВ

 

Міністерства та інші ЦОВВ, які хочуть налагодити взаємодію з громадськістю, потребують чітких покрокових інструкцій з візуалізацією.

До такого висновку прийшли в громадській організації «Українська Демократія» за результатами проведення громадських експертиз діяльності 18 міністерств та 10 інших ЦОВВ на предмет їх взаємодії з громадськістю протягом 2017-2019 років.

Такі наглядні покрокові інструкції у вигляді Посібника зі взаємодії з громадськістю було розроблено для НАДС в серпні 2019 року в рамках реалізації проекту ПРООН «Підтримка комплексного реформування державної служби шляхом посилення співпраці громадянського суспільства та Уряду України» за фінансової підтримки Міністерства закордонних справ Норвегії.

Розробити один загальний посібник для всіх міністерств або для всіх ЦОВВ неможливо, адже кожен орган має свої унікальні повноваження, проте є спільні загальні підходи. На прикладі посібника для НАДС надаємо рекомендації для міністерств та інших ЦОВВ при розробці своїх власних посібників.

 

1. Перш ніж починати треба з’ясувати, для чого міністерствам та іншим ЦОВВ взаємодіяти з громадськістю, яку треба мати мотивацію, щоб взаємодія була справді дієвою, а не формальною «для галочки».

Отже, якщо просто, міністерства та інші ЦОВВ формують державну політику (розробляють законодавство), або її реалізують (виконують законодавство, здійснюють контроль за його дотриманням, надають адмінпослуги). Ціль перших: якісне досконале законодавство, яке враховує права всіх заінтересованих сторін. Ціль других: ефективна організація виконання законодавства. Загальна ціль: забезпечені права громадян, задоволена громадськість.

Досягнення цих цілей напряму залежить від ефективності взаємодії з громадськістю, адже:

тільки споживачі державної політики можуть оцінити якість чинного законодавства та організацію його виконання, є первинним джерелом проблематики;

без залучення всіх заінтересованих сторін не можна розробити збалансоване законодавство;

партнерство з громадськістю дозволяє ділити відповідальність, рівень незадоволення державною політикою ділиться пропорційно;

громадськість це волонтерський ресурс, використання цього ресурсу дозволяє виконати більше задач або більш якісно виконати наявні.   

         

 2.  Далі треба з’ясувати, а хто споживачі державної політики, яку формує або реалізаціє конкретний орган – заінтересовані сторони.

Це може бути дуже обмежене коло – наприклад, для Державного космічного агентства України це суб’єкти космічної діяльності, або дуже широке: для МОЗ – пацієнти, для Мінінфраструктури – пасажири, для Держспоживслужби – споживачі. Проте, органу потрібні лише активні представники заінтересованих сторін:  як активні громадяни, так і громадські організації, представники або асоціації бізнесу.

Як шукати активних представників громадськості викладено на сторінці 4 Посібника.

Одним зі способів є розробка гугл-форми «Заявка на включення до переліку заінтересованих сторін органу» та викладення її на сайті органу.

Вся інформація по заінтересованим сторонам потребує систематизації, необхідно розуміти, куди можна залучити кожного представника, який напрямок діяльності органу йому цікавий. Таку інформацію можна вести в Excel, наприклад з такою структурою як показано на сторінці 5.

Це дає змогу шукати потрібних представників за напрямком діяльності, способам взаємодії, територіальним ознакам, надає аналітику щодо досвіду взаємодії. Навіть в разі звільнення якихось дотичних посадових осіб, така структура надасть змогу новій людині продовжувати взаємодію без втрати динаміки.

 

3. Далі можна описувати механізми залучення громадськості для кожного виду діяльності органу.

Такі механізми можна умовно поділити на два види: типові: консультації, експертизи тощо, та специфічні: стосуються реалізації унікальних повноважень. Ось, наприклад, для унікальних повноважень НАДС (станом на серпень 2019 року) такими механізмами були як  показано на сторінках 6, 7 та 14. На останній сторінці унікальним є тільки погодження положень про ЦОВВ, інше – спільне для всіх інших органів.

 

4. Основу загальних механізмів займають консультації з громадськістю.

Тут є і порядок дій органу при ініціюванні громадськістю консультацій (сторінка 8), Як залучати заінтересованих сторін до заходів вивчення громадської думки (можна використовувати для оцінки державної політики) на сторінці 9, Як залучати заінтересованих сторін до публічного громадського обговорення (можна використовувати як фахове обговорення уповноваженими представниками) на сторінці 10, Порядок розгляду пропозицій, отриманих під час електронних консультацій на сторінці 11.

 

5. Надається також порядок розгляду пропозицій, отриманих від громадськості відповідно до Закону України «Про звернення громадян» (такий порядок відсутній в самому законі) на сторінці 12.

 

6. Приділено увагу громадським експертизам діяльності органів викогнавчої влади на сторінці 13.

 

7. Надається також інструкція, як залучати мотивовану та фахову громадськість до роботи консультативно-дорадчих та інших допоміжних органів на сторінці 15. 

 

Звичайно, всі механізми взаємодії не вдалось покрити, також можна розписати інструкції щодо залучення громадськості до антикорупційної діяльності всередині апарату, проведення громадських антидискримінаційних, антикорупційних експертиз, організація доступу до публічної інформації, залучення до регуляторної діяльності тощо.

При розробці індивідуальних для конкретних органів посібників зі взаємодії з громадськістю необхідно залучати заінтересовані сторони.

Важливими є також питання комунікації з громадськістю: правильні та корисні дії органу без належного роз’яснення можуть сприйматися негативно. Або роз’яснення об’єктивної бездіяльності органу можуть змінити ставлення до проблеми та впливати на рівень задоволення громадськості. Такі методи та механізми потребують окремої Комунікаційної стратегії органу.

 

P.S. Відсутність налагодженої взаємодії міністерства або іншого центрального органу виконавчої влади з громадськістю може свідчити про наступне: керівництво цих органів не має за основну мету формування та реалізацію якісної державної політики; такі органи не мають фахової компетенції щодо взаємодії з громадськістю; такі органи неефективно використовують бюджетні кошти, адже нехтують волонтерським ресурсом громадськості; скоріш за все всередині органу відбуваються значні порушення, тому громадськість ззовні не залучається з метою попередження їх виявлення.

__________________

 

 

Громадська експертиза діяльності ОВВ як спосіб адвокації

 

6 березня 2019 року Уряд прийняв рішення про внесення змін до Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності ОВВ, що стало результатом адвокації ГО «Українська Демократія».

 

Широкий загал бачить лише зміну редакцій положень Порядку, проте не бачить, що за цим стоїть. Враховуючи, що в українському просторі відсутні опис та аналіз успішних адвокаційних кампаній рішень Уряду (чесний та без прикрас), хочемо започаткувати таку традицію.

 

Отже, етапи адвокації внесення змін до Порядку:

 

Етап 1. «Аналіз проблеми»

 

Перш ніж щось адвокатувати, треба розбиратись в предметі адвокації. Протягом 4-го кварталу 2017 року ГО «Українська Демократія» ініціювала проведення громадських експертиз діяльності 16 міністерств та 5 інших ЦОВВ, отже реалізацію положень Порядку було перевірено на практиці та виявлено недосконалість Порядку. Враховуючи, що Порядок поширюється також на ОВВ, дуже важливим було визначити, які положення є проблемними також для них.

 

Етап 2. «Визначення сторін, які приймають рішення, або можуть на нього вплинути»

 

Для внесення змін до Порядку необхідно було: ініціювати розробку відповідного проекту постанови КМУ – це міг зробити тільки Мін’юст, або за власною ініціативою, або на виконання доручення Прем’єр-міністра України. Безпосереднє прийняття рішення про внесення змін належить до КМУ. Між прийняттям та ініціюванням ще є етап погодження з заінтересованими органами (міністерства та інші ЦОВВ) та експертиза в СКМУ.

 

Етап 3. «Презентація шляху вирішення проблеми»

 

22 січня 2018 року ГО «Українська Демократія» подала експертні пропозиції за результатом громадської експертизи діяльності Мін’юсту. Однією з пропозицій було ініціювати за власною ініціативою розробку проекту постанови КМУ про внесення змін до Порядку. Зокрема, було запропоновано:

- дату початку проведення громадських експертизи замінити з «Дня надходження запиту щодо проведення громадської експертизи» на «День видання наказу (розпорядження) про проведення громадської експертизи», адже у ініціатора був обов’язок подати експертні пропозиції протягом трьох місяців від дати надходження до органу запиту, а видання наказу (розпорядження) про проведення експертизи на практиці могло відбуватись протягом декількох місяців. Як наслідок, таке затягування могло спричинити визнання експертизи такою, що не відбулась, хоч і фактично за виною ОВВ;

- в підпункті 1 пункту 4 замінити тижневий строк видання наказу (розпорядження ) про проведення громадської експертизи на сім робочих днів, адже тижневий строк може охоплювати вихідні та святкові дні, що створює неоднакові умови для ОВВ. Це є важливий момент – результат аналізу проблем ОВВ та безпосередньо проблеми Мін’юсту, як органу, який приймає рішення про розробку проекту акту. Специфіка Мін’юсту полягає в тому, що цей орган повинен бути взірцем дотримання НПА, а видавати наказ про експертизу протягом тижневого строку об’єктивно не може, тому мав заінтересованість в такій зміні;

- в підпункті 2 пункту 7 видалити положення щодо обов’язковості розгляду експертних пропозицій на найближчому засіданні колегії за участю представників ініціатора громадської експертизи і зробити розгляд керівником ОВВ протягом двох тижнів першочерговим і не залежним від наявності колегії. Обґрунтування: на практиці, колегія ОВВ фактично може збиратися раз на рік, за такий значний період часу експертні пропозиції можуть втратити свою актуальність, або ж не будуть вчасно враховані, вважаючи їх суспільний інтерес.

Як результат опрацювання пропозицій Міністром юстиція Павлом Петренко було підписано наказ Мін’юсту від 02.03.2018 № 699/7 «Про заходи з реалізації експертних пропозицій громадської організації «Українська Демократія» за результатами проведення громадської експертизи діяльності Міністерства юстиції України». Одним з заходів було: «Опрацювати питання щодо внесення змін до Порядку та у разі потреби підготувати відповідний проект НПА» зі строком виконання листопад 2018 року.

 

Етап 4. «Актуалізація проблеми для сторін, які приймають рішення»

 

03.09. 2018 року за результатом проведення громадських експертиз діяльності 18 міністерств та 10 інших ЦОВВ ГО «Українська Демократія» подала на погодження до відповідних міністерств, в тому числі Мін’юсту, проект зведеного Звіту, в якому також зазначалась проблематика недосконалості Порядку. В Звіті вказувалось на порушення строків деякими міністерствами видання наказу, а також відсутність засідань колегії деяких міністерств протягом року, що було наслідком порушення обов’язків відповідних міністрів – членів КМУ. 4 жовтня 2018 року цей Звіт було подано Прем’єр-міністру України. Отже, проблема була актуалізована для ОВВ – заінтересованих органів, які мають погодити проект постанови КМУ, Мін’юсту – органу, який повинен розробити цей проект, та КМУ (через його членів, недоліки яких було вказано) – органу, який приймає рішення про внесення змін до Порядку.

 Крім того, під час проведення громадських експертиз діяльності 18 міністерств та 10 інших ЦОВВ ГО «Українська Демократія» від цих органів надходило багато запитів до Мін’юсту на роз’яснення підпункту 3 пункту 7 Порядку, а саме уточнення початку строку затвердження заходів та відповіді ініціатору: з моменту отримання пропозицій чи з моменту їх розгляду. Ця проблема також потребувала свого вирішення.

Неочікувано, також було виявлено та актуалізовано нову проблему для серйозного гравця – СКМУ, як представника інтересів КМУ. Адже, попередня редакція Порядку була виписана таких чином, що поширювалась на всі ОВВ. Враховуючи, що КМУ є також ОВВ, до СКМУ надходило багато запитів на проведення громадських експертиз діяльності КМУ (до речі, такий запит направляла і ГО «Українська Демократія» влітку 2018 року, що також послужило каталізатором розробки проекту). Всім їм відмовляли на підставі того, що КМУ не керується у своїй діяльності своїми актами (Закон про КМУ). Проте така позиція була суперечлива, адже КМУ дотримується Регламенту КМУ, затвердженого саме постановою КМУ. Внаслідок цього виникало багато непорозумінь, зайвий негатив, а Уряд останнім часом слідкує за своєю репутацією та декларує принципи відкритості та прозорості. Щоб уникнути таких ситуацій в майбутньому, треба було виключити з Порядку будь-який натяк на можливість його поширення на КМУ.

 

Як наслідок такої актуалізації, Мін’юст раніше заявленого строку, визначеного наказом, вже в жовтні розробив відповідний проект постанови КМУ про внесення змін до Порядку. В пояснювальній записці до проекту постанови було зазначено:

«Проект постанови розроблений Мін’юстом за власною ініціативою на підставі експертних пропозицій, підготовлених громадською організацією «Українська демократія» за результатами проведення громадської експертизи діяльності Мін’юсту».

 

Отже, взявши за основу пропозиції ГО «Українська демократія», Мін’юст вижав з них по максимуму, також додав шляхи вирішення актуалізованих для ОВВ та КМУ проблем, а саме:

 

Ідею Організації рахувати строк видання наказу не календарними днями, а робочими поширив на обрахування строків всіх дій, виконання яких вимагає Порядок від ОВВ, що в принципі є позитивним. Адже для конструктивної співпраці з ОВВ необхідно враховувати навантаження на їх посадових осіб, отже зменшено негатив ОВВ до громадської експертизи;

 

Вивів КМУ з під дії Порядку, уточнивши коло його поширення: центральні та місцеві ОВВ. Тепер, жодна ІГС не зможе стверджувати, що Порядок поширюється на КМУ, кількість запитів зменшиться, а відмова в проведенні буде вже більш юридично обґрунтованою;

 

Визначив датою початку проведення експертизи день видання відповідного наказу (розпорядження). Проблему подання пропозицій протягом 3-х місяців з дати надходження запиту вирішено;

 

Уточнено для ОВВ, що строк затвердження заходів з реалізації експертних пропозицій та надання відповіді ініціатору обраховується з дня розгляду ОВВ експертних пропозицій, а не їх отримання органом.

 

І сама головна зміна в Порядку це усунення перешкоди в розгляді експертних пропозицій внаслідок не проведення засідань колегій протягом декількох років, тепер пропозиції повинні обовʼязково розглядатись в першу чергу керівником або заступником керівника ОВВ або державним секретарем міністерства за участю представників ініціатора експертизи протягом 14 робочих днів, і як додатковий захід також можуть ще бути розглянутими на найближчому засіданні колегії. 

__________________

 

 

Інформація про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень органів влади

 

Органи державної влади зобов’язані розміщувати на своїх веб-сайтах «інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію їх повноважень» (п.6 ч.1 ст.15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації).

 

Що це за «механізми та процедури», ніхто не знає: ви не знайдете відповідних роз’яснень ні в науково-практичному коментарі до Закону, ні в постанові Пленуму ВАСУ від 29.09.2016 № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації».

 

В умовах інформаційного вакууму органи спираються виключно на власні уявлення. Що це за «уявлення» та чи відповідають вони законодавству намагалась розібратись громадська організація «Українська Демократія» (Організація): протягом січня-половини лютого 2020 року було опрацьовано відповіді від КМУ, 14 міністерств, 40 ЦОВВ та 24 ОДА. Отже, ці органи вважали, що «механізмом або процедурою…» є (відсотки вказано в порядку зліва направо "міністерства", "інші ЦОВВ", "ОДА":

 

1. Звернення до органу 47 50 33

 

2. Запит на інформацію 53 35 21

 

3. Консультації з громадськістю 66 68 83

 

4. Участь в роботі Громадської ради або в інших КДО 80 55 63

 

5. Громадська експертиза діяльності органу 67 30 46

 

6.Участь в здійсненні регуляторної політики 20 18 13

 

7. Антикорупційні 7 10 4

 

8. Оскарження до суду 0 3 4

 

9. Оскарження до Уповноваженого ВРУ з прав людини 0 0 4

 

Викладений перелік не є вичерпним, існують спеціалізовані механізми та процедури в деяких органах.

 

Коментар: беззаперечно всі вищевикладені механізми або процедури є такими у значенні п.6 ч.1 ст.15 Закону, адже вони дозволяють громадськості (одній чи більше фізичних або юридичних осіб, їх об’єднанням, організаціям або групам) або представляти свої інтереси перед органом або впливати на реалізацію його повноважень (здійснення органом своїх прав або виконання ним своїх обов’язків).

 

Низький відсоток по останнім трьом позиціям може свідчити про:

- небажання боротися з корупцією;

- острах органів перед оскарженням до суду чи до Уповноваженого ВРУ з прав людини та приховування такої інформації.

 

 

Чи зобов’язаний орган якось ідентифікувати інформацію про «механізми та процедури…»?

 

Ідентифікували інформацію на момент проведення дослідження шляхом назви рубрики/сторінки «Механізми та процедури…» лише: Укравтодор, Держстат, Морська адміністрація (крім сайту, розміщує також на порталі відкритих даних), Держрибагентство, Держекспортконтроль України, Держекоінспекція, Держкомтелерадіо, Полтавська, Луганська, Волинська, Чернівецька ОДА. Зазначають таку інформацію шляхом заголовків «Механізми та процедури…» на сторінках змішаного змісту ДАБІ, Укрдержархів, Держфінмоніторинг, Держпраці, АРМА, Держкіно.

Ніяк не ідентифікували таку інформацію: КМУ, всі міністерства, 78% інших ЦОВВ, 75% ОДА.

 

Коментар: органи, які ніяким чином не ідентифікують зазначену інформацію, приховують її від громадськості та беззаперечно порушують законодавство, адже:

1). основними принципами інформаційних відносин є відкритість, доступність, повнота інформації (ст.2 ЗУ «Про інформацію»), право на доступ до публічної інформації гарантується максимальним спрощенням процедури отримання інформації (ст.3 ЗУ «Про доступ до публічної інформації»);

2). громадськість не може знайти цю інформацію ні за допомогою систем внутрішнього чи зовнішнього пошуку, ні за допомогою перегляду кожної сторінки веб-сайту: отже порушено принципи відкритості, доступності;

3). щоб отримати цю інформацію, громадськістю вимушена звертатись з запитом на інформацію до органу, хоча: а). орган зобов’язаний її оприлюднювати на своєму веб-сайті; б). це максимальним ускладнює процедуру її отримання (додаткові 5 робочих днів, оформлення, подання запиту).

 

Крім того, орган ніяким чином не зможе довести, що виконує норму п.6 ч.1 ст.15 Закону без належної ідентифікації відповідної інформації, адже механізми та процедури впливу на нього не є загальновідомим фактом.

 

Більшість органів визнавали своє порушення, адже на прохання надати інформацію про механізми та процедури, яку орган зобов’язаний розміщувати на своєму веб-сайті, надходила інформація, якої немає на веб-сайті органу.

 

Загальний висновок: треба пам’ятати, що органи державної влади представляють перш за все люди, хтось дійсно не знає як правильно виконати норму п.6 ч.1 ст.15 Закону, а хтось свідомо приховує цю інформацію, адже її оприлюднення та правильне оформлення призведе до збільшення комунікації з громадськістю, посилення громадського контролю.

__________________

 

 

Притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців

 

Кожен активний громадянин час від часу стикається з неправомірною поведінкою чиновника. Як сприяти притягненню до дисциплінарної відповідальності такого чиновника з описом конкретних випадків далі в статті.

Основа механізму притягнення: Закони України «Про звернення громадян», «Доступ до публічної інформації» та «Про державну службу» (надалі – Закон).

 

Сфера дії механізму: державні службовці, перелік категорій яких подається в частині другої статті 3 Закону. Станом на кінець 2018 року таких чимало: в міністерствах працює близько 25 000 осіб (за рахунок територіальних органів Мін’юсту), в інших ЦОВВ – близько 100 000 осіб, в державних адміністраціях – близько 54 000 осіб. Також сюди входять працівники секретаріату КМУ, Офісу Президента України, апарату ВРУ, ДСА, апаратів судів та деяких інших органів.

 

Основний інструмент механізму – заява. Відповідно до статті 3 ЗУ «Про звернення громадян» громадяни мають право звертатись з заявою – повідомленням про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності посадових осіб.

 

Зміст заяви:

 

в заяві ви викладаєте факти (бажано з документальним підтвердженням) неправомірної поведінки держслужбовця під час виконання посадових обов’язків;

просите КДС (керівника державної служби в органі) ініціювати (відкрити) дисциплінарне провадження щодо конкретної посадової особи;

просите забезпечити реалізацію ваших прав заявника відповідно до статті 18 Закону «Про звернення громадян», а саме:

особисто викласти аргументи особі (виконавцю), що перевіряла заяву, та брати участь у перевірці поданої заяви;

знайомитися з матеріалами перевірки;

бути присутнім при розгляді заяви КДС;

нагадуєте про відповідальність КДС в разі не притягнення держслужбовця до дисциплінарної відповідальності (в разі наявності дисциплінарного проступку) відповідно до ч. четвертої статті 63 Закону.

 

Кому адресувати заяву: КДС

 

Як визначити КДС в конкретному органі: відповідно до статті 17 Закону це:

 

В міністерствах – державний секретар міністерства;

В інших центральних органах виконавчої влади – майже завжди керівник такого органу (наприклад, Держпраці, НАДС, ПФУ інші) крім випадків, коли керівник не є держслужбовцем (Держкомтелерадіо, НАЗК, Фонд держмайна) – в такому разі керівник апарату;

В місцевих державних адміністраціях – керівник апарату, в випадку КМДА – для апарату – керівник апарату, для департаментів – керівники департаментів (тому що є окремими юридичними особами).

 

Хто не може бути КДС: визначено в частині третій статті 3 Закону.

 

Хто може подати таку заяву: Будь-який громадянин, не залежно від того, чи стосується його особисто неправомірна поведінка держслужбовця чи ні на відміну від інституту скарги, де оскаржувати можна тільки дії, рішення чи бездіяльність, якими порушується саме ваше право. Цією заявою ви не просити відновити ніяке ваше право, а тільки відреагувати належним чином на факти порушення законодавства.

 

Строк подання такої заяви: Враховуючи, що державного службовця можна притягнути до дисциплінарної відповідальності тільки протягом 6 місяців з дня, коли КДС дізнався про дисциплінарний проступок чиновника, проте не пізніше одного року після його вчинення, краще звертатись якомога раніше. Адже сам процес дисциплінарного провадження може бути тривалим.

 

За яке порушення можна притягнути чиновника: за дисциплінарний проступок, їх перелік надається в частині другій статті 65 Закону, найбільш «популярним» є невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків, актів органів державної влади, доручень керівництва.

 

Що таке дисциплінарний проступок: протиправна винна дія або бездіяльності чи прийняття протиправного рішення. Тобто проступок повинен містить дві обов’язкові складові: об’єктивну – тобто вчинок, дія чи бездіяльність чиновника, які за формальними ознаками є дисциплінарним проступком; суб’єктивну – вину та ставлення чиновника до проступку.

 

Практичні приклади проступків, які зачіпають права громадськості:

 

Спілкування російською мовою під час виконання посадових обов’язків;

Порушення термінів надання відповіді на звернення громадян, громадськості, запитів на публічну інформацію;

Формальна відповідь на звернення громадян (тобто не всебічна та не об’єктивна);

Порушення процедур проведення громадських експертиз діяльності, антикорупційної та антидискримінаційної, консультацій з громадськістю, регуляторної діяльності, взаємодії з Громадською радою;

Порушення обов’язків щодо оприлюднення інформації про діяльність органів.

 

Як повинен реагувати КДС на заяву: є два правомірних варіанти:

 

Варіант 1. Якщо ви надали достатньо доказів об’єктивної складової проступку, і вони не потребують перевірки – КДС під час попереднього опрацювання такої заяви повинен надати доручення підготувати наказ про відкриття дисциплінарного провадження для визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку. Так, зробив Державний секретар Мінінфраструктури Андрій Галущак на заяву ГО «Українська Демократія» в кінці 2017 року. Об’єктивна сторона проступку доводилась дуже легко: виконавець листа Організації не підготував проект відповіді вчасно (протягом 30 днів), отже доручення керівництва не було виконано. Підтвердження були надані як Організацією (дата реєстрації листа в системі, свідчення канцелярії про відсутність в системі відповіді), так і безпосередньо зафіксовано в системі електронного документообігу. Тому залишалось лише з’ясувати вину та причини невиконання доручення.

 

Варіант 2. Ви не надали достатніх доказів об’єктивної сторони проступки, і вони підлягають перевірки та з’ясуванню: був факт чи не був. Для цього, від 15 до 45 днів перевіряються викладені ваші припущення. Під час цього строку ви можете реалізовувати свої права згідно статті 18 ЗУ «Про звернення громадян». Спілкуватись з виконавцем, отримувати матеріали перевірки, надавати додаткові матеріали, бути присутнім при розгляді КДС вашої заяви. В результаті ви отримуєте відповідь з рішенням – або відкриття дисциплінарного провадження з копією наказу, або відмова у відкритті з причини відсутності формальних ознак проступку.

 

Варіанти неправомірного реагування:

 

Варіант 1. В більшості органів помилково вважають, що одним із видів стягнення є депреміювання (позбавлення премії). Відповідно до статті 66 такого виду не існує, а є тільки: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби. Так, Організація на початку 2018 року зверталась до КДС Мінагрополітики для відкриття провадження щодо начальника одного з управлінь апарату за порушення строку надання відповіді на запит на публічну інформацію. Під час спілкування з міністерством з’ясувалось, що цю посадову особу було позбавлено премії. Представник Організації пояснив, що це не є стягненням, і треба діяти відповідно до Закону. В результаті Державний секретар Мінагрополітики Владислав Андронов видав наказ про відкриття дисциплінарного провадження.

 

Варіант 2. Особливо «розумні» КДС, чи їх помічники, чи керівники кадрових чи юридичних служб (які перевіряють такі заяви, і при необізнаному КДС можуть неправильно його консультувати), намагаючись уникнути виконання обов’язків чи зайвого негативу, можуть зазначити, щось на кшталт типу: «Я провів профілактичну бесіду, щоб більше чиновник так не робив».

 

За таку відповідь такого КДС можна одразу звільняти (за незнання своїх обов’язків, визначених в статті 63 Закону). КДС дійсно може «організовувати проведення з державними службовцями профілактичних заходів щодо запобігання вчиненню ними дисциплінарних проступків», проте ця профілактика є первинною, до вчинення проступку. А за вчинений проступок обов’язково повинно бути відповідальність, адже в частині четвертій статті 63 Закону вказано, що КДС зобов’язаний вжити заходів для притягнення підпорядкованого йому державного службовця до дисциплінарної відповідальності за вчинений дисциплінарний проступок, в разі невжиття, такий КДС несе відповідальність згідно із законом.

 

Чи може КДС доручити своїм підлеглим особам розгляд заяви про порушення законодавства державним службовцем?

 

Ні, не може. Пункт 9 частини другої статті 17 Закону України "Про державну службу" чітко зазначає, що до повноважень КДС належить: "розглядає скарги на дії або бездіяльність державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В"". Виключний перелік повноважень, які КДС має право делегувати своїм підлеглим визначено цим Порядком, в якому відсутня можливість передавати скаргу на дії державного службовця іншим особам.

Якщо вам надано відповідь не КДС треба звертатись в такому разі до суб'єкта призначення КДС (в окремих випадках до уповноваженої особи на порушення питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності КДС) з вимогою порушити дисциплінарне провадження стосовно КДС на підставі не виконання ним посадових обов'язків щодо розгляду скарг на дії державних службовців.

 

Що робити після відкриття провадження: активізувати діяльність дисциплінарної комісії (ДК) щодо розгляду справи шляхом подання запиту на інформацію щодо документів, які були створені під час дисциплінарного провадження. Результатом засідання ДК є подання-рекомендація КДС щодо притягнення чиновника. КДС протягом 10 календарних днів видає наказ Про притягнення до дисциплінарної відповідальності чи закриття дисциплінарного провадження в разі відсутності проступку. У випадку Організації з Мінінфраструктурою чиновника було притягнуто до відповідальності та оголошено догану.

 

Що повинен орган надати на запит: пояснення чиновника, протокол засідання дисциплінарної комісії, подання ДК до КДС, наказ про стягнення чи закриття провадження. В справі з Мінінфраструктурою була спроба не надати матеріали, які начебто є «службовою інформацією». Проте, за результатом оскарження до Уповноваженого ВРУ з прав людини, матеріали були надані, адже для обмеження в доступі будь-якої інформації необхідно проводити три-складовий тест (ч.2 стаття 6 ЗУ «Про доступ до публічної інформації»).

 

Приклади документів щодо дисциплінарних проваджень, відкритих за зверненням УкрДем:

 

1). Олена Богачова державний секретар Мін'юсту, в 2021 році порушені дисциплінарні провадження стосовно Нижник Ольги Володимирівни, Сопронюк Лесі Василівни, Кравець Олени Валентинівни - Накази за посиланням.

 

2). Людмила Дараган державний секретар Мінветеранів, в 2022 році порушено дисциплінарне провадження стосовно Опанасюка Л. М., а також утворено дисциплінарну комісію - Наказ за посиланням .

 

3). Дисциплінарна справа повністю з моменту відкриття провадження до моменту притягнення до дисциплінарної відповідальності в 2018 році стосовно Наталії Бойко - посадової особи Мінінфраструктури - Справа за посиланням.

 

автор: Марко Скакун, опубліковано 08.05.2019, доповнено 21.02.2022,

в деяких частинах матеріал потребує доопрацювання, уточнення та оновлення